Akvakultur i sjø eller på land – hva er status etter dommen i Losna Seafood-saken?
Skillet mellom sjø- og landbasert oppdrett er avgjørende for hvilke rammebetingelser som gjelder for oppdretterne. Hva som er "på land" og hva som er "i sjø" er imidlertid ikke definert tydelig nok i regelverket.
Advokat i advokatfirmaet Thommessen
Den 16. november 2022 falt dommen i saken om Losna Seafood AS sitt planlagte oppdrettsanlegg i Solund kommune. Dommen stadfestet det mange allerede trodde var selvsagt – at et oppdrettsanlegg plassert innenfor kystkonturene er å anse som et landbasert anlegg. Like etter det ble klart at staten ikke ville anke og dommen ble rettskraftig innførte regjeringen midlertidig stans i adgangen til å søke om akvakulturtillatelser på land. Departementet ville i mellomtiden arbeide med å få på plass nye retningslinjer for skillet mellom land- og sjøbasert oppdrett.
I akvakulturregelverket sondres det gjennomgående mellom land- og sjøbaserte akvakulturtillatelser, og det er store forskjeller i hvilke rammebetingelser som gjelder for disse ulike tillatelsestypene. Eksempelvis er kommersielle matfisktillatelser i sjø antallsbegrensede knapphetsgoder som må anskaffes gjennom departementets tildelingsrunder og auksjoner mot svært høye vederlag, og i regelverket er det fastsatt makstak på hvor mye produksjonskapasitet som kan gis per tillatelse. Kommersielle matfisktillatelser på land er derimot vederlagsfrie, de har ingen antallsbegrensninger, og regelverket setter ikke noe øvre tak på hvor mye produksjonskapasitet som kan gis i hver tillatelse.
Disse vesentlige forskjellene i rammebetingelsene for de to tillatelsestypene forutsetter et klart og tydelig skille i regelverket mellom land- og sjøbasert oppdrett. Slik er det ikke i dag. I laksetildelingsforskriften er grensen forsøkt trukket opp ved å skille mellom akvakulturtillatelser "i sjø" og "på land". Disse begrepene er såpass generelle at de lett kan skape rom for tolkningstvil. Begrepene egner seg riktignok helt greit til å skille tradisjonell merdbasert oppdrett i flytende anlegg fra oppdrett på landjorden hvor produksjonen typisk foregår i fastmonterte kar i et industribygg. Utviklingen med nye konsepter og innovasjoner i oppdrettsnæringen har imidlertid raskt ført til nye konsepter for landbasert oppdrett med større nærhet til og bruk av sjøen. Dette visker i stadig større grad ut det tradisjonelt sett enkle skillet mellom land- og sjøbasert oppdrett. Regelverket henger etter utviklingen, og i grensetilfellene hvor anlegget må sies å ligge delvis på "på land" og delvis "i sjø" oppstår problemet: Regelverket har ikke en egen kategori for hybridløsninger – anlegget må enten anses som "på land" eller "i sjø".
Samtidig er det klart at begrepene "på land" og "i sjø" i akvakulturregelverket er rettslige begreper som myndighetene ikke selv kan bestemme innholdet av gjennom etterfølgende retningslinjer eller forvaltningspraksis. Når myndighetene har unnlatt å innta utfyllende legaldefinisjoner av disse begrepene i laksetildelingsforskriften som ville kunne bidratt å trekke et klarere skille, må man forsøke å tolke seg frem til hvorvidt et hybridanlegg ligger "i sjø" eller "på land" ved bruk av alminnelige juridiske tolkningsprinsipper.
Losna Seafood-saken
Dette var tilfelle med Losna Seafood AS sitt planlagte oppdrettsanlegg i Djupvika på øyen Losna i Solund kommune. Kort tid etter at selskapet fikk tildelt akvakulturtillatelse på land av Vestland fylkeskommune den 11. mai 2020, ble tillatelsen trukket tilbake av fiskeridirektoratet. Begrunnelsen for tilbaketrekkingen var at anlegget hadde en så betydelig tilknytning til sjøen at det etter en totalvurdering måtte anes å ligge "i sjø". Saken endte opp i domstolen og Sogn og Fjordane tingrett avsa dom den 16. november 2022. Etter en grundig rettslig vurdering og tolkning av regelverket konkluderte retten med at Losna Seafood AS sitt anlegg lå "på land", og at tilbaketrekkingsvedtaket var ugyldig.
Avslutningsvis kom tingrettsdommeren med noen rettspolitiske betraktninger om behovet for et klarere regelverk som sikrer mer forutberegnelighet for borgerne:
"Ut fra samfunnsøkonomiske hensyn er det således viktig at regelverket er utformet på en slik tydelig og klar måte at dette er egnet til å forhindre investeringer som i ettertid kan vise seg å være fånyttes."
Retten gir med dette uttrykk for et svært viktig poeng: Uklarhet i regelverket rundt hvilke rammebetingelser som gjelder skaper en uakseptabel investeringsrisiko. Skal myndighetene legge til rette for utvikling av oppdrettsnæringen på land og langs kysten i tråd med akvakulturlovens formål, må man denne usikkerheten til livs. Dette fordrer et nytt og klarere regelverk.
Konsekvensene av Losna Seafood-dommen – Hva skjer nå?
Til tross for tapet i tingretten, valgte staten å ikke anke dommen. Istedenfor kunngjorde Nærings- og fiskeridepartementet at det ville bli en midlertidig stans i muligheten til å søke om akvakulturtillatelser på land. Stansen vil gjelde til et nytt regelverk for akvakultur på land er på plass. Nøyaktig hvordan dette regelverket vil bli seende ut, vet vi ikke. Fasiten på hvilke anlegg på land som i fremtiden skal anses som sjøbaserte kan nok likevel nokså klart leses ut fra statens argumentasjon i Losna Seafood-saken: Det vil ikke være overraskende dersom det nye regelverket vil definere anlegg som befinner seg innenfor kystkonturen, men som har en nær tilknytning til sjøen, som sjøbaserte anlegg, og for øvrig bygge på de momentene som staten argumenterte for måtte være avgjørende for et slikt syn.
Departementet ga i forrige uke opp å forsøke å få på plass en miljøteknologitillatelsesordningen og har nå overlatt dette arbeidet til Havbruksutvalget, som i januar i år fikk utsatt frist til september 2023 for å levere sin rapport. At Havbruksutvalget vil kunne ende opp med å overta arbeidet med det varslede nye regelverket for landbasert oppdrett, som også var årsaken til den midlertidige saksbehandlingspausen på seks måneder som regjeringen innførte i desember i fjor, virker også sannsynlig. Det vil uansett være fornuftig. Det er helt nødvendig at utformingen av det nye regelverket for landbasert oppdrett hensyntar tillatelsesregimet i oppdrettsnæringen som helhet, slik at grensen mellom landbaserte og sjøbaserte tillatelser blir sylskarp og enkel å trekke opp.
