- Oppdretterne bør betale for seg

Oslo: Har den norske stat et legalt grunnlag for å kreve grunnrente av fiskeoppdretterne? Hvorfor er en konsesjon gratis? Bør utenlandske interesser få anledning til å eie norske naturressurser? Norsk Fiskeoppdrett har spurt landets fremste juridiske kapasitet i slike saker, professor dr. juris Carl August Fleischer ved Universitetet i Oslo.

- Har staten et legalt grunnlag for å ilegge oppdrettere grunnrenteskatt på utnyttelse av naturressursene?

- Hvis man driver oppdrett, gjør man to ting: 1. Ressursene brukes (bruk av areal, forbruk av vann, osv.), og - 2. fortrenger andre bruksområder samt påfører kontinuerlig risiko for bl.a. spredning av sykdommer, genetisk forurensning, etc. Dels dreier dette seg om en positiv utnyttelse av den ytre allmenning, dels om fortrengning av annen virksomhet og påføring av risiko, forteller Fleischer, og forklarer:

Mye taler for en motytelse

- Norsk rett har i praksis behandlet havbunnressursene; tang, tare, skjell og de frittsvømmende ressursene, som fritt vilt som ikke er underlagt privat eiendomsrett. Tradisjonelt har dette vært en del av vår felles, ytre allmenning. Slik situasjonen er blitt i dag, er det rimelig at det betales for bruk av disse ressursene. Men det kan jo være rasjonelle grunner til at det ikke har vært avkrevd noen form for avgift hittil, mener Fleischer. Han poengterer at det er vanskelig å si noe om når og hvor mye, men påpeker det faktum at oppdrett så langt har vært et eventyr, og at næringen har en positiv funksjon i verdens matforsyning.

- Olje- og gassalderen vil være av begrenset varighet. Oljeproduksjonen vil avta, mens gassproduksjonen trolig ikke vil synke på samme måte. Hvordan dette vil utvikle seg verdimessig, er vanskelig å si. Jeg har ingen formening om hva gassprisene vil være om femti år. Norge har store sokkelområder som ennå ikke er utnyttet. Foreløpig har vi ikke oversikt over hva som måtte befinne seg på sokkelen utenfor 200 mil. Men med avtagende produksjon, vil også staten kunne hente mindre penger fra oljevirksomheten, sier Fleischer, som ikke ser bort fra at reduserte inntekter fra oljevirksomheten bør kunne kompenseres med grunnrente fra oppdrett.

Han mener oppdrettsnæringen er blitt et verdifullt tilskudd i den norske samfunnsøkonomien, og at næringen har fremtiden foran seg.

- Men næringen har så langt fått utviklet seg under forholdsvis liberale forhold ved at staten ikke har forlangt motytelse for bruk av naturressursene. Jeg har ikke noen forutsetning for å ta standpunkt til om man bør eller ikke bør ilegge avgifter, men prinsipielt taler mye for at staten får en motytelse, sier han.

Konsesjonslovgivningen

Staten har flere måter å regulere adgangen til å utnytte samfunnsressurser på.

1. Allmenningsretten
2. Statens eiendomsrett til naturressursene (petroleumsloven)
3. Konsesjonslovgivningen

Allmenningsretten sikret staten i utgangspunktet all eiendom som ikke var privat. Dermed satt staten med mesteparten (se egen spalte „Indre" og „Ytre"..). Etter unionsoppløsningen med Sverige, fikk vi en ny variant av statlig virkemiddel for å sikre adgangen til å utnytte naturressursene. Da kom nemlig konsesjonslovgivningen. Senere sikret staten seg retten til ressursene under havbunnen gjennom petroleumsloven.

- Etter unionsoppløsningen fikk vi vår egen konsesjonslovgivning. Odelstingsproposisjon nr. 2 av 1909 fremhevet den store betydningen vassdragene hadde og i fremtiden ville få for „hele folkets næringsliv". Vassdragene ble betraktet som „..nationale herligheder av stor og allmenn samfundsmessig viktighed. Saa paalegger derfor det offentlige at sikre at de udnyttes for det allmenne vel heldigste maade", siterer Carl August Fleischer fra lovforslaget.

Etter at konsesjonsloven ble vedtatt i 1911, ble bruk av vassdragsressursene underlagt avgifter.

- Først ble de ilagt en fast, årlig avgift - konsesjonsavgiften - og i tillegg ble det innført en særskilt avgift, den såkalte hjemfallsretten. Det sto skarp strid om avgiftene. Kritikerne hevdet at staten konfiskerte privat eiendom, men staten anså vassdragene som så viktige naturressurser at de ikke kunne være i privat eie, forteller Fleischer.

Hjemfallsrettigheten innebærer at kraftanleggene skulle tilfalle samfunnet etter et betydelig antall år, hvilket ble likestilt med en årlig avgift. Ikke nok med det, men vassdragenes stigende verdi skulle også komme samfunnet til gode. Med hjemfallsretten sikret staten seg ikke bare retten til naturressursene, men også andel i eventuell verdistigning. Tidsbegrensningen på slike rettigheter var vanligvis 60 år. Etter den tid tilfalt de staten gratis.

- Ved flere anledninger har det vært forhandlinger om forlengelser av rettighetsperioden. I noen grad har det også skjedd, men staten har gjerne knyttet ulike vilkår til slik forlengelse, blant annet ved å kreve at man bygger noe, kultiverer elver, etc, forklarer Fleischer.

Hjemfallsrett er også blitt benyttet i petroleumslovgivningen. Her gjelder prinsippet at staten eier petroleumsressursene hele tiden. I et vassdrag er det imidlertid slik at det bare er grunnen som tilhører grunneier, ikke den enkelte vannpartikkel. Vannpartiklene er eierløse. Grunneier får lov til å utnytte sin private eiendomsrett. Men hjemfallsretten gir staten rett til selve vassdraget, bygninger til de som har drevet kraftproduksjon samt tilliggende grunn.

- Bør staten ta betalt for oppdrettskonsesjoner?

- Oppdrett koster samfunnet noe. Samfunnet stiller sine verdier og fellesskapets ressurser til disposisjon. Er det da ikke naturlig at staten skal ha noe tilbake? Spørsmålet kan i alle fall stilles, sier Fleischer. Han mener det i første rekke er et spørsmål om hvorvidt staten vil bruke prissettingen på konsesjoner som et virkemiddel.

- Er det ønskelig fra statens side å medvirke til oppbygging, eller kan man betrakte oppbyggingsfasen som over? Med andre ord: I hvilken grad er det i dag ønskelig å fremme næringen ved å gi konsesjoner gratis? I Norge har vi en ideologi om at konsesjoner i seg selv ikke har noen verdi. Tillatelser gis ut fra hva samfunnet finner hensiktsmessig. Det er ikke noen økonomisk verdi i selve tillatelsen som skal utnyttes, og tillatelsen kan ikke omsettes. At konsesjoner likevel har fått en pris, henger sammen med kreative måter for kjøp og salg av bedrifter eller fiskefartøyer, der selve tillatelsen prises, opplyser Carl August Fleischer.

Utenlandske eierinteresser

- Bør staten behandle utenlandske eierinteresser på en annen måte enn norske aktører?

- Det er vanskelig for meg å gi et helt klart svar I den moderne havretten, med fortrinn for kyststaten selv, er forskjellsbehandling en viktig del av regelverket. Ser vi på prinsippet for norsk konsesjonslovgivning, var det i høy grad diskriminerende i forhold til utenlandske interesser.

Tradisjonell norsk allmenningsrett og norsk konsesjonslovgivning styrker prinsippet om at våre naturressurser er nasjonale herligheter som tilhører det norske samfunnet. Da er det viktig at samfunnet både får en rimelig kompensasjon for verdien av de ressurser som brukes, og en viss kompensasjon for den skade og den fortrengsel av annen bruk som finner sted. Det viktige er at det norske samfunnet får tilført verdier som svarer til de verdier som gis. Om det rent faktisk utnyttes av utlendinger, som ofte er tilfellet i oljevirksomheten, har staten praksis for å få kompensert for utnyttelse av naturressursene.

Fleischer lister opp de viktigste elementene i kompensasjonsordninger for selskaper som vil utnytte norske naturressurser. Fra oljevirksomheten er de tre vanligste kompensasjonsordningene:

- produksjonsavgift (royality)
- skatt (80-90 %)
- statlig deltakelse

- Skattetrykket er veldig høyt fordi det gjelder norske naturressurser, og fordi det i begynnelsen utelukkende dreide seg om utenlandske selskaper. Staten opprettet faktisk et statlig selskap som var det eneste norske på sokkelen. Nå snakkes det om å redusere skattetrykket, men det er fordi feltene etter hvert blir tyngre, og mer kostbare å drive. Dessuten vil det i stadig mindre grad lønne seg å lete opp nye felter. Da kan det være hensiktsmessig av staten å lette trykket, mener Fleischer.

Konflikt eller konsensus

Høy statlig medvirkning i industriutvikling er en lang tradisjon i Norge. Ulikt mange andre land har statens aktive rolle bare skapt mindre problemer i det politiske systemet. Partiene på Stortinget har stort sett vært enige om de store linjene. Men hadde man noen modell for lovverket omkring kontinentalsokkelen?

- Mange stater hadde allerede gjort krav på kontinentalsokkelen rundt sine territorier. Kravene kom som en følge av at vi hadde fått en Genèvekonvensjon om kontinentalsokkelen av 1958, som Norge riktignok ikke var part i, men som det var konsensus om. Jeg skrev om den norske stats grunnlag som innehaver av petroleumsressursene før vi fikk den første loven av 1963. Da utenlandske oljeselskaper i 1962-63 begynte å søke etter undersøkelsestillatelser for olje på den norske sokkelen, før den nye loven, mente vi derfor at å forsyne seg av norske naturressurser reiste to viktige spørsmål: Suverenitet og eiendomsrett. Suverenitet dreier seg om folkerettslig overhøyhet. Kyststatene har suverene rettigheter over kontinentalsokkelen og alle ressursene i den samt retten til utnyttelse av disse.

- Suverenitet er altomfattende. Også økonomisk sone, som omfatter ressursene ut til 200 mil, dreier seg om de samme prinsippene. Når det gjelder eiendomsretten til ressursene, valgte vi i 1963 å formulere loven på den måten at rett til å undersøke slike forekomster tilligger staten. Det var altså statens eiendomsrett. Ingen privatperson skulle gjøre som han ville. Petroleumsloven bruker i dag uttrykket at staten har eiendomsrett til petroleumsressursene, som altså dekker samme realitet, forklarer Fleischer.

Hans mesterbrev som jurist ligger nettopp i lovgivningen rundt kontinentalsokkelen og petroleumsressursene.

Fisk - ikke statlig eiendom

Til forskjell fra oljeressursene har ikke staten eiendomsrett til fisken i havet. Dette er noe som har kommet til etter hvert som man har utvidet folkeretten.

- I nyere folkerettshistorie er det helt klart at den norske stats rett til å regulere fiske og bruken av naturressurser til havs har utvidet seg vesentlig. Utvidelse av fiskerigrensene illustrerer sakskomplekset godt ved at man alt ved 12 nautiske mil i 1960/61 hadde store problemer. Allerede i 1958 utvidet Island til 12 mil, og fikk torskekrig med Storbritannia. Norge ga visse overgangsrettigheter, og kan dermed sies å ha gjennomført utvidelsen på en noe mykere måte. Men midt på 1970-tallet oppstod det igjen stor strid, denne gang om utvidelse til 200 mil. For Islands vedkommende kom det til en ny torskekrig allerede i 1972, da de utvidet til 50 mil. Fra siste halvdel av 1970-tallet fikk man godkjent prinsippet om 200 mil som alminnelig anerkjent sedvanerett, forteller Fleischer. Kyststaten fikk suverene rettigheter over naturressursene, ikke bare i grunnen, men også i havområdet.

- Systemet er veldig enkelt slik at kyststaten har rett og plikt til å fastsette den totale tillatte fangstmengden i sonen. Jeg er litt fornærmet over personer som snakker om bærekraftig utvikling som et nymotens påfunn som skriver seg fra Gro Harlem Brundtlands arbeid i FNs miljøkommisjon.

Poenget er at sustainable - opprettholdbar - har vært et begrep i fiskeriforvaltning lenge før dette, faktisk fra forhandlingene om Havrettskonvensjonen så tidlig som i 1958, og det er formuleringer som fortsatt står i konvensjonen, sier han.

Allmenningens tragedie

- Kyststaten har både rett og plikt til å styre fangsten. Det ligger i hele rettssystemet om økonomisk sone. Hensynet til kyststatens og kystbefolkningens egne interesser som viktige faktorer har bestemt rettsutviklingen på dette området. Kyststatene kan preferere seg selv, sier Fleischer.

Han forklarer at det er to elementer i dette: For det første er det rettsreglene som sier at det „bare er blitt slik" fordi man har hatt som mål å skape fordeler for visse grupper. For det andre er det som ser ut som nasjonal egoisme til fordel for kyststaten i virkeligheten en bedre forvaltningsmåte enn det gamle systemet med likestilling på fritt hav, et prinsipp som fortsatt gjelder utenfor 200 mil.

- Problemet er hvis alle stilles likt, vil ikke kyststatene ha motiv til å vedta tilstrekkelig effektive begrensninger. Full likestilling motvirker det grunnleggende hensyn som ligger i bærekraftig utvikling.

Den som begrenser seg, vil ikke ha fordel av det. Derfor vil ingen ta hensyn til allmenningensbærekraftighet. Hvis det var hundre brukere, men bare en begrenset seg, ville han bare ha 1 % fordel av dette. Dette blir kalt „allmenningens tragedie".

- Hensynet til kystbefolkningen er helt fundamentalt i dette spørsmålet. Jeg uttaler meg her med en viss tyngde, fordi jeg i verket „Handbook of the New Law of The Sea" har skrevet kapittelet om fiske. Jeg har påpekt betydningen av hensynet til kystbefolkningen og til å sikre kyststatens forvaltning av bestandene, både retter og plikter, og dens effektive utbytte av bestanden på samme måte som kyststaten har rett og plikt til å forvalte villfiskbestandene, har den også rett og plikt til å forvalte sjøområdene som anvendes til andre formål. Blant annet oppdrett, slår Carl August Fleischer fast. „Ordet konsesjon” kan oversettes med samtykke. Ideologien har vært at tillatelser skal gis, ikke som et økonomisk gode man selger, men som et uttrykk for statlig regulering.